Çevre Düzeni Planı ve Nazım İmar Planı — Farkları ve İtiraz

Türkiye'de mekansal planlama sistemi, farklı ölçeklerdeki planların hiyerarşik bir düzen içinde birbirini tamamlaması esasına dayanmaktadır. Bu hiyerarşinin en üst basamağında mekansal strateji planları, ardından çevre düzeni planları ve en altta imar planları (nazım imar planı ve uygulama imar planı) yer almaktadır. 3194 sayılı İmar Kanunu m. 5-8 ile Mekansal Planlar Yapım Yönetmeliği bu planların tanımlarını, yapım usullerini ve birbirleriyle ilişkilerini düzenlemektedir. Bu makalede çevre düzeni planı ve nazım imar planı arasındaki farkları, plan hiyerarşisini ve itiraz yollarını kapsamlı biçimde ele alacağız.

Çevre Düzeni Planı Nedir?

Çevre düzeni planı, varsa mekansal strateji planlarının hedef ve strateji kararlarına uygun olarak, orman, akarsu, göl ve tarım arazileri gibi temel coğrafi verilerin değerlendirilmesiyle kentsel ve kırsal yerleşme, gelişme alanları, sanayi alanları, tarım alanları, turizm alanları, ulaşım, enerji ve her türlü altyapı sistemlerinin genel konumlarını belirleyen, yerleşme ve arazi kullanım kararlarını içeren 1/25.000, 1/50.000, 1/100.000 veya 1/200.000 ölçekli plan olarak tanımlanmaktadır.

Çevre düzeni planı, bölgesel ölçekte hazırlanan ve birden fazla il veya ilçeyi kapsayabilen üst ölçekli bir plandır. Bu plan, bir bölgenin genel gelişme stratejisini, arazi kullanım kararlarını ve koruma-kullanma dengesini belirler. Çevre düzeni planı, alt ölçekli planların (nazım imar planı ve uygulama imar planı) hazırlanmasında esas alınır ve alt ölçekli planlar çevre düzeni planına aykırı olamaz.

Çevre düzeni planının hazırlanmasında yetkili kurum, planın kapsadığı alana göre değişmektedir. Birden fazla ili kapsayan çevre düzeni planları Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığı tarafından, tek bir il sınırları içinde kalan çevre düzeni planları ise il özel idaresi veya büyükşehir belediyesi tarafından hazırlanmaktadır. Bu yetki paylaşımı, planlama sürecinin koordinasyonu açısından büyük önem taşımaktadır.

Nazım İmar Planı Nedir?

Nazım imar planı, 3194 sayılı İmar Kanunu m. 5 uyarınca, varsa bölge veya çevre düzeni planlarına uygun olarak halihazır haritalar üzerine, yine varsa kadastral durumu işlenmiş olarak çizilen ve arazi parçalarının genel kullanış biçimlerini, başlıca bölge tiplerini, bölgelerin gelecekteki nüfus yoğunluklarını, gerektiğinde yapı yoğunluğunu, çeşitli yerleşme alanlarının gelişme yön ve büyüklükleri ile ilkelerini, ulaşım sistemlerini ve problemlerin çözümünü gösteren, detaylı bir raporla açıklanan ve 1/5.000 ölçekte hazırlanan plandır.

Nazım imar planı, çevre düzeni planının kararlarını yerel ölçekte somutlaştıran bir ara ölçek plan niteliğindedir. Bu plan, bir belediye veya mücavir alan sınırları içindeki arazi kullanım kararlarını genel hatlarıyla belirler. Yapı adaları, yol ağı, yeşil alanlar, sosyal donatı alanları ve diğer arazi kullanım kararları nazım imar planında genel olarak gösterilir.

Nazım imar planı, uygulama imar planının hazırlanmasına esas teşkil eder. Uygulama imar planı, nazım imar planına aykırı olamaz. Nazım imar planında değişiklik yapılmadan uygulama imar planında değişiklik yapılması hukuka aykırıdır. Bu hiyerarşik ilişki, Danıştay kararlarıyla da pekiştirilmiştir.

Plan Hiyerarşisi ve Üst-Alt Ölçekli Plan İlişkisi

Türk imar hukukunda plan hiyerarşisi, mekansal planlama sisteminin temel ilkelerinden birini oluşturmaktadır. Bu hiyerarşi, üst ölçekli planların alt ölçekli planları yönlendirmesi ve alt ölçekli planların üst ölçekli planlara uygun olması esasına dayanır. Plan hiyerarşisi şu şekilde sıralanmaktadır:

Plan hiyerarşisinin temel kuralı, alt ölçekli planların üst ölçekli planlara uygun olması zorunluluğudur. Bir uygulama imar planı, nazım imar planına aykırı olamaz. Nazım imar planı da çevre düzeni planına aykırı olamaz. Çevre düzeni planı ise mekansal strateji planına uygun olmak zorundadır.

Üst ölçekli plana aykırı alt ölçekli plan yapılması halinde, alt ölçekli plan hukuka aykırı hale gelir ve iptali istenebilir. Danıştay, üst ölçekli plana aykırı alt ölçekli planları istikrarlı biçimde iptal etmektedir. Bu durum, plan hiyerarşisinin korunması açısından yargısal güvence sağlamaktadır.

Ancak plan hiyerarşisi mutlak bir uyum zorunluluğu anlamına gelmemektedir. Alt ölçekli planlar, üst ölçekli planların genel ilke ve kararlarını somutlaştırırken, yerel koşullara göre belirli esnekliklere sahip olabilir. Önemli olan, üst ölçekli planın ana kararlarına ve stratejilerine aykırı düşülmemesidir. Detaylandırma ve yerelleştirme, alt ölçekli planların doğal işlevleri arasındadır.

Çevre Düzeni Planı ile Nazım İmar Planı Arasındaki Temel Farklar

Çevre düzeni planı ile nazım imar planı arasında ölçek, kapsam, hazırlayan kurum ve detay düzeyi bakımından önemli farklılıklar bulunmaktadır. Bu farkları şu şekilde özetleyebiliriz:

Ölçek bakımından: Çevre düzeni planı 1/25.000 ile 1/200.000 arasında değişen ölçeklerde hazırlanırken, nazım imar planı 1/5.000 ölçekte hazırlanır. Çevre düzeni planı daha geniş bir alanı kapsarken, nazım imar planı daha dar bir alanı detaylı biçimde planlar.

Kapsam bakımından: Çevre düzeni planı bölgesel ölçekte olup birden fazla il veya ilçeyi kapsayabilir. Nazım imar planı ise bir belediye veya mücavir alan sınırları içindeki alanı kapsar. Çevre düzeni planı genel strateji ve politikaları belirlerken, nazım imar planı bu stratejileri yerel ölçekte somutlaştırır.

Hazırlayan kurum bakımından: Çevre düzeni planı, Bakanlık veya büyükşehir belediyesi tarafından hazırlanır. Nazım imar planı ise ilçe belediyesi veya il belediyesi tarafından hazırlanır. Büyükşehir belediyesi olan yerlerde nazım imar planı hazırlama yetkisi büyükşehir belediyesine aittir.

Detay düzeyi bakımından: Çevre düzeni planı, genel arazi kullanım kararlarını ve gelişme stratejilerini belirler. Parseller, yapı adaları ve yol genişlikleri gibi detaylar çevre düzeni planında yer almaz. Nazım imar planı ise bölgelerin nüfus yoğunluklarını, yapı yoğunluğunu, ulaşım sistemlerini ve gelişme yönlerini daha detaylı olarak gösterir.

Çevre Düzeni Planının Hazırlanması ve Onaylanması

Çevre düzeni planının hazırlanma süreci, kapsamlı bir veri toplama, analiz ve sentez aşamasını içermektedir. Planın hazırlanmasında bölgenin fiziksel, sosyal, ekonomik ve çevresel özellikleri dikkate alınır. Doğal kaynaklar, tarım alanları, orman alanları, su havzaları, jeolojik yapı, nüfus projeksiyonları ve ekonomik veriler planın temel girdileri arasındadır.

Çevre düzeni planı hazırlama sürecinde katılımcı planlama ilkesi uygulanır. İlgili kamu kurum ve kuruluşlarının, meslek odalarının, üniversitelerin ve sivil toplum kuruluşlarının görüşleri alınır. Katılım toplantıları düzenlenir ve plan taslağı kamuoyuyla paylaşılır. Bu süreç, planın toplumsal kabul görmesi ve uygulanabilirliği açısından büyük önem taşımaktadır.

Çevre düzeni planının onaylanması, planı hazırlayan kuruma göre farklılık gösterir. Bakanlık tarafından hazırlanan planlar bakanlık onayıyla, büyükşehir belediyesi tarafından hazırlanan planlar büyükşehir belediye meclisi kararıyla yürürlüğe girer. Onaylanan plan, askı ilanına çıkarılarak kamuoyunun bilgisine sunulur.

Askı İlanı ve İtiraz Süreci

Onaylanan çevre düzeni planı veya nazım imar planı, askı ilanına çıkarılarak 30 gün süreyle kamuoyunun incelemesine açılır. 3194 sayılı İmar Kanunu m. 8/b uyarınca, onaylanan imar planları tespit edilen ilan yerinde bir ay süreyle askıya çıkarılır. Bu süre içinde plana itiraz edilebilir.

İtiraz süreci, plan değişikliğinin niteliğine göre farklı mercilere yöneliktir. Çevre düzeni planına itiraz, planı onaylayan kuruma (Bakanlık veya büyükşehir belediye meclisi) yapılır. Nazım imar planına itiraz ise belediye başkanlığına yapılır ve belediye meclisince değerlendirilir.

İtiraz dilekçesinde şu hususlara yer verilmelidir: itiraz eden kişinin kimlik bilgileri ve adresi, itiraz edilen plan kararının açık tanımı, itirazın gerekçeleri (planlama ilkelerine aykırılık, üst ölçekli plana aykırılık, kamu yararına aykırılık, mülkiyet hakkının ihlali vb.), varsa teknik ve bilimsel raporlar ve talep edilen değişikliğin ne olduğu. İtirazın gerekçeli ve somut delillere dayalı olması başarı şansını artırmaktadır.

İtirazın değerlendirilmesi: Askı süresi içinde yapılan itirazlar, belediye meclisince 15 gün içinde karara bağlanır. Çevre düzeni planlarına yapılan itirazlar ise planı onaylayan kurum tarafından değerlendirilir. İtirazın kabul veya reddine ilişkin karar itiraz sahibine bildirilir.

İmar Planına Karşı İptal Davası

Askı süresinde yapılan itirazın reddi veya askı süresinin geçmesi halinde, plan kararına karşı idare mahkemesinde iptal davası açılabilir. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu m. 7 uyarınca dava açma süresi, itirazın reddine ilişkin kararın tebliğinden veya askı süresinin sona ermesinden itibaren 60 gündür.

İptal davasında davacı sıfatı, planın uygulandığı alanda taşınmaz sahibi olan kişiler, meslek odaları (Mimarlar Odası, Şehir Plancıları Odası, Ziraat Mühendisleri Odası vb.), muhtarlıklar ve menfaati etkilenen diğer gerçek ve tüzel kişiler tarafından kullanılabilir. Danıştay, menfaat koşulunu geniş yorumlama eğilimindedir.

İptal davasında ileri sürülebilecek hukuka aykırılık halleri şunlardır: plan hiyerarşisine aykırılık (üst ölçekli plana uyumsuzluk), şehircilik ilkelerine ve planlama esaslarına aykırılık, kamu yararının bulunmaması veya kamu yararına aykırılık, usul ve şekil eksiklikleri (katılım sürecinin işletilmemesi, askı ilanı yapılmaması vb.), bilimsel ve teknik verilere dayanmama ve eşdeğer alan ayrılmaması gibi haller iptal sebebi oluşturabilir.

İptal davasında yürütmenin durdurulması talebi de büyük önem taşımaktadır. Planın uygulanmaya başlanması halinde telafisi güç veya imkansız zararlar doğabileceğinden, yürütmenin durdurulması kararı alınması kritik önemdedir. Mahkeme, yürütmenin durdurulması talebi hakkında davalının savunması alındıktan veya savunma süresi geçtikten sonra karar verir.

Danıştay Kararlarında Plan Hiyerarşisi

Danıştay, plan hiyerarşisi konusunda istikrarlı bir içtihat geliştirmiştir. Danıştay 6. Dairesi'nin kararlarına göre, alt ölçekli planların üst ölçekli planlara uygun olması zorunludur. Üst ölçekli plana aykırı alt ölçekli plan kararları, yetki ve konu yönünden hukuka aykırı bulunarak iptal edilmektedir.

Danıştay, plan değişikliklerinde bilimsel ve teknik verilere dayanılması gerektiğini de vurgulamaktadır. Plan değişikliğinin gerekçesinin somut verilere dayandırılması ve planlama ilkelerine uygun olması zorunludur. Soyut gerekçelerle yapılan plan değişiklikleri iptal edilmektedir.

Plan hiyerarşisine ilişkin önemli bir Danıştay içtihadı da eşdeğer alan ilkesidir. Bir planla elde edilen sosyal ve teknik altyapı alanlarının kaldırılması veya küçültülmesi durumunda, bu hizmetin yerine getirileceği eşdeğer bir alanın planla ayrılması zorunludur. Bu ilkeye uyulmaması, planın iptalini gerektirmektedir.

Çevre Düzeni Planı Değişikliğinde Yetki Sorunu

Çevre düzeni planı değişikliğinde yetki sorunu, uygulamada sıkça karşılaşılan bir meseledir. Büyükşehir belediyesi sınırları içinde kalan çevre düzeni planlarının değiştirilmesinde büyükşehir belediyesi yetkili iken, birden fazla ili kapsayan planlarda Bakanlık yetkilidir. Bu yetki paylaşımı, zaman zaman yetki uyuşmazlıklarına neden olmaktadır.

Büyükşehir belediyelerinin yetki alanına giren çevre düzeni planı değişiklikleri, büyükşehir belediye meclisi kararıyla yapılır. Ancak Bakanlığın, gerekli gördüğü hallerde her ölçekteki planı yapma ve değiştirme yetkisi bulunmaktadır. Bu yetki, 644 sayılı KHK ve 3194 sayılı İmar Kanunu'nun ilgili hükümlerinden kaynaklanmaktadır.

Yetki uyuşmazlıkları, plan kararlarının hukuki geçerliliğini doğrudan etkilemektedir. Yetkisiz kurum tarafından yapılan plan değişiklikleri, yetki yönünden sakatlık nedeniyle iptal edilmektedir. Bu nedenle plan değişikliği sürecinde yetkili kurumun doğru tespit edilmesi büyük önem taşımaktadır.

Nazım İmar Planı ile Uygulama İmar Planı Arasındaki İlişki

Nazım imar planı, uygulama imar planının hazırlanmasına esas olan bir üst ölçekli plandır. 3194 sayılı İmar Kanunu m. 5 uyarınca uygulama imar planı, nazım imar planı esaslarına göre hazırlanır. Nazım imar planında belirtilen arazi kullanım kararları, uygulama imar planında parseller bazında detaylandırılır.

Nazım imar planında yapılan bir değişikliğin uygulama imar planına yansıtılması gerekmektedir. Nazım imar planı değişmeden uygulama imar planında nazım plana aykırı değişiklik yapılması hukuka aykırıdır. Danıştay, bu tür plan değişikliklerini istikrarlı biçimde iptal etmektedir.

Uygulama imar planının nazım imar planıyla uyum içinde olması, plan bütünlüğünün korunması açısından zorunludur. Plan bütünlüğü, planların birbiriyle tutarlı olması ve bir bütün olarak kentsel gelişmeyi yönlendirmesi anlamına gelmektedir. Plan bütünlüğünün bozulması, planın iptal sebebi oluşturabilir.

Özel Amaçlı Planlar ve İmar Planı İlişkisi

Bazı alanlarda özel kanunlara dayanan özel amaçlı planlar hazırlanmaktadır. Turizm alanlarında Kültür ve Turizm Koruma ve Gelişim Bölgeleri planları, sit alanlarında koruma amaçlı imar planları, organize sanayi bölgelerinde OSB imar planları ve özel çevre koruma bölgelerinde özel çevre koruma planları bu türden planlara örnektir.

Özel amaçlı planların genel imar planlarıyla ilişkisi, plan hiyerarşisi çerçevesinde değerlendirilmektedir. Özel kanunlara dayanan planlar, kendi mevzuatlarındaki hükümlere göre hazırlanır ve uygulanır. Ancak bu planların da üst ölçekli planlara ve genel planlama ilkelerine uygun olması gerekmektedir.

Özel amaçlı planların hazırlanmasında ve uygulanmasında yetkili kurumlar da farklılık göstermektedir. Bu durum, yetki karmaşası ve koordinasyon sorunlarına yol açabilmektedir. Planlama sürecinde kurumlar arası koordinasyonun sağlanması, plan çelişkilerinin önlenmesi açısından büyük önem taşımaktadır.

Planlama İlkeleri ve Kamu Yararı

İmar planlarının hazırlanmasında ve değiştirilmesinde uyulması gereken temel planlama ilkeleri bulunmaktadır. Bu ilkeler, şehircilik biliminin temel prensiplerinden kaynaklanmakta olup Danıştay tarafından da denetlenmektedir. Kamu yararı, planlama ilkelerinin en temel unsurunu oluşturmaktadır.

Planlama ilkeleri arasında kamu yararı ilkesi (planların toplumun genel yararına uygun olması), plan bütünlüğü ilkesi (planların birbiriyle tutarlı ve bütüncül olması), bilimsellik ilkesi (plan kararlarının bilimsel verilere dayanması), sürdürülebilirlik ilkesi (doğal kaynakların korunması ve gelecek nesillerin ihtiyaçlarının gözetilmesi), katılımcılık ilkesi (ilgili tarafların planlama sürecine katılımının sağlanması) ve eşitlik ilkesi (plan kararlarının adil ve eşit uygulanması) sayılabilir.

Bu ilkelere aykırı olarak hazırlanan veya değiştirilen planlar, idari yargı denetimine tabidir ve iptal edilebilir. Danıştay, plan kararlarının bu ilkelere uygunluğunu bilirkişi raporları aracılığıyla denetlemekte ve aykırılık tespit edilmesi halinde planı iptal etmektedir.

Son not: Bu makale genel bilgilendirme amacıyla hazırlanmış olup hukuki danışmanlık niteliği taşımaz. Çevre düzeni planı ve nazım imar planı ile ilgili somut uyuşmazlıklarda mutlaka alanında uzman bir avukata başvurulması tavsiye edilir.